交通运输部发布的《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）（简称《指南》），对使用自动驾驶汽车从事运输经营活动的经营主体在运营资质、车辆条件、人员配备、安全保障等方面提出了具体要求。重庆、武汉等地政府部门先后发布自动驾驶全无人商业化试点政策，并向部分自动驾驶科技平台企业发放了无人化示范运营资格，允许车内无安全员的自动驾驶车辆在社会道路上开展商业化服务。
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一系列政策法规的发布实施，意味着自动驾驶汽车从封闭场测试、开放道路测试向商业化运营迈出重要一步，从而为自动驾驶技术落地应用提供了必要条件。然而，伴随着自动驾驶汽车的推广应用，现行运输监管制度设计与之不匹配、不适应等问题日益显现。加快构建与自动驾驶发展阶段特点相适应的有效监管制度，平衡好社会公众利益保护与促进新生事物发展关系，值得深入探讨研究。
自动驾驶运输监管政策亟待配套
自动驾驶运输监管范围值得探讨。从已颁布的相关法规政策看，主要针对的是自动驾驶汽车，无论是《指南》中提到的自动驾驶汽车，还是深圳市发布的《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（简称《条例》）中提到的智能网联汽车，均指的是有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶三类汽车，即L3、L4和L5级汽车。而已经率先在多个城市道路场景落地实施的以无人配送为代表的其他自动驾驶新产品，并未纳入这些政策法规考虑范围，因而使得对这些产品的认定和管理陷入“三不管”的尴尬境地。
根据2022年3月1日开始实施的《寄递无人车技术要求》，寄递无人车的整车质量不超过750千克，最大装载质量不超过200千克，但当前实际运行中的部分寄递无人车整车质量已达到900千克，载重量也从早期的130至150千克，更新迭代到了600至900千克。另外，《寄递无人车技术要求》规定寄递无人车设计时速应不大于25公里，现在试运行的寄递无人车时速一般为20至25公里，符合上述规定。但目前寄递无人车主要在非机动车道上试运行，并不符合道路交通安全有关规定的非机动车道每小时15公里的限速要求，存在一定安全隐患；从其发展趋势看，大型化、快速化、承载能力更强是无人寄递车的必然发展方向。因此，对这部分自动驾驶新产品应该如何认定，其是否属于机动车，能否被纳入国家汽车产品目录，其运输行为应如何监管，亟待相关法规制度明确。
自动驾驶运输监管的原则需商榷。《条例》第四条规定提出“智能网联汽车管理应当遵循依法有序、严格监管、安全可控的原则，结合技术发展态势、标准规范、基础设施以及其他相关因素，对不同发展阶段的智能网联汽车采取相适应的管理措施”，并从准入登记、使用管理、车路协同、数据安全、违法和事故处理等多个方面对智能网联汽车进行了规范。《指南》中则明确提出“自动驾驶汽车运输管理应当坚持安全第一、守正创新、包容审慎、稳妥有序的原则”。从上述规定看，两者对自动驾驶汽车的管理都强调了“安全第一”的基本原则，《条例》强调坚持先立法后实施的基本要求，并且要求严格监管，但《指南》对此并未涉及。
伴随互联网经济和共享经济光环而生的网约车，也曾经历从政府鼓励支持，强调包容审慎监管到强监管的发展历程。最终，网约车引发的价格大战、算法歧视、高比例抽成、网络和数据安全等社会问题，以及平台垄断和资本无序扩张等衍生经济问题，引致了政府“监管风暴”，尽管“包容审慎监管”还在提，但包容的“度”已发生明显变化。自动驾驶与网约车一样，天然带有互联网基因，容易引发算法歧视、价格垄断、数据安全、个人信息保护等问题，曾发生在网约车身上的故事，未来也许会在自动驾驶领域重现，故而应如何理解“包容审慎”并做好相应监管，应进一步明晰，并提前做好全面谋划。
自动驾驶运输监管思路及框架不明确。影响道路运输安全的主要因素是人、车、路、环境，随着自动驾驶技术的运用，人的影响因素逐步减弱，故在自动驾驶汽车运输过程中出现违法行为的情况下，违法主体的责任认定及追究将成为最大难点。自动驾驶汽车基于人工智能自主判断所产生的驾驶行为后果，究竟应该由安全员（使用者）还是自动驾驶系统（生产厂商）来承担？特别是对L3级和L4级自动驾驶汽车发生的事故而言，将难以界定。事故发生后的责任分配机制，是自动驾驶推广应用前急需解决的难点和重点问题之一。
未来道路运输安全监管的主要监管对象将演变成对车和路的监管，会对现行道路运输安全监管法规和制度设计形成较大挑战。现行《道路交通安全法》制度设计主要是针对机动车驾驶人行为的管理，其管理和处罚的主要对象都是机动车驾驶员，如果未来没有驾驶员了，现行法规的处罚措施，如扣分、罚款、处以行政拘留、暂扣或吊销驾驶证等行政处罚措施，在自动驾驶领域将难以适用。相对而言，《道路运输条例》主要是围绕道路运输经营许可构建的监管体系，暂扣、吊销道路运输经营许可资格或处以一定数额罚款等，这些处罚主要针对道路运输企业而非驾驶员，显然无法适应自动驾驶汽车运输安全监管需要。
当前施行的《道路运输条例》中对道路运输车辆和运输行为监管的规定不多，没有涉及运输货物装载、运输车辆技术标准等方面的要求，也缺少与加强事中事后监管要求相符的监管技术手段方面的规定，且与相关法规多有交叉（如有关疲劳驾驶、超载运输、车辆改装等规定与《道路交通安全法》等法规存在法条竞合）。未来随着自动驾驶汽车推广使用，道路运输监管领域的上述问题将会更加突出。因而，随着自动驾驶汽车运输的发展，需要重新审视道路运输的监管内容，增强监管职能及手段，并建立完善相应法律制度。
自动驾驶汽车运输应用应坚持立法先行原则
建议有关立法在自动驾驶汽车运输范围的界定上，尽量做宽泛化理解，以便涵盖更多运输产品创新。自动驾驶汽车运输作为新兴事物，未来仍有多种发展可能和发展方向，现时不宜过于追求定义的精确，否则，容易束缚或限制新兴事物的发展。建议现阶段对自动驾驶汽车运输范围的界定，更多聚焦在描述自动驾驶的核心本质，而不过多详细地限定其边界条件，即把所有具备执行全部动态驾驶任务能力的机动车辆运输，都纳入自动驾驶汽车运输监管范畴内。此外，在既有技术路线和应用场景尚不明确的情况下，可鼓励和允许社会各界在多种技术路线和应用场景上的试验，但正式应用的前提是满足《指南》设定的基本红线，以便有利于形成多元化发展局面。
在自动驾驶监管原则方面，宜坚持立法先行和监管中性原则。从运输服务监管角度看，自动驾驶运输服务和有驾驶员的运输服务相比，只有运输服务提供形式上的差异，而本质上两者都是向社会公众提供安全、便捷、高效的运输服务，并无实质性差别。因而政府宜按照监管中性原则，对两者可采用统一的服务监管标准和要求，不做区别对待。针对自动驾驶运输服务中存在的特殊性问题，可另行规定，以便对其进行更有效引导和约束。在自动驾驶汽车运输安全监管方面，不仅不宜放松或降低对其监管的标准和要求，反而应按照严格监管的原则，对其提出更高的标准要求。自动驾驶汽车运输应用，应坚持立法先行原则，政府需要加强有关法规制度建设的研究，尽快启动《道路运输条例》等相关法律法规的制修订，以便为创新完善与自动驾驶汽车运输相适应的监管体系提供支撑。
在自动驾驶监管方式上，注重发挥好联合监管作用。未来自动驾驶的监管对象从驾驶员转向技术产品的使用者和生产者，而且与网约车的监管类似，具有跨领域和跨区域两大特点，其依托互联网信息技术，涉及到网络信息、交通运输、数据安全、人力资源、金融税务、公共安全等领域，与工信、网信、公安、市场监管、交通运输等部门的管理职能都密切相关。故在自动驾驶监管上，交通运输主管部门应在立足部门职责的基础上，做好运输车辆安全技术监管，协同相关部门履行好各自监管职责，充分发挥各部门职责优势和组合效率，为引导自动驾驶健康规范发展提供必要制度保障。
（作者单位：交通运输部规划研究院）
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